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宁左勿右?台湾开放陆生返台政策“急转弯”
华夏经纬网   2020-08-10 13:45:31   
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    作者 柳金财 佛光大学公共事务学系助理教授

    台“教育部”于8月5日发函至各大学,表示自5日起开放所有境外“在学学位生”返台就学,正当各政党及大学、舆论表示肯定之际,当日傍晚该政策又急转弯,教育部官员以“因为两岸事务主管机关要求再审慎评估”,此次开放“在学学位生”不包含陆生。对照先前7月22日开放其他国家或地区“应届毕业生”入境,此次再发文给各大学公文表明“开放19个国家/地区以外之境外生在学学位生来台就学”,从涵盖陆生“在学学位生”,到最后紧急收回公文,直指政策转弯是因为两岸事务主管机关要求重新评估。

    此开放陆生返台就读政策朝令夕改,瞬间回归原点的急转弯,不仅损及政府机关行政权威;也凸显对陆生返台就学的差别性做法。8月6日陆委会主委陈明通在立法院表示,陆配子女、陆生入境的开放时间点,皆要提报“国境管理会议”处理;然“教育部”并未体察最新疫情、未将陆生入境案提报该会讨论,即对外宣布松绑。台“教育部长”潘文忠则表示,这次决议是两岸事务主管机关认为要审慎,“教育部”尊重这样的建议。

   值得关注是,面对此波新冠疫情漫延,陆委会从当初推动陆配子女返台的“促进者”,却最后政策发夹弯“一日三改”;现则在开放陆生“在学学位生”返台政策上,成为“煞车者”,足见两岸僵局在当前敌对下短期内尚难以解开。

   首先,开放陆生“在学学位生”政策急转弯,以重挫政府形象及威望追回公文方式,显示决策草率,但却回归传统保守路线。根据著名公共政策学者林柏伦(Charles Lindblom)所提出决策渐进模式的观点,决策并非是完全理性行为,而是承袭以往传统,并对环境做出微小的调整而已 ;大幅度改变的决策甚少,决策者大多受以往的决策与决策环境的限制,难以痢疾突破。此次开放陆生返台政策急转弯,看似背离政策渐进主义模式,其实符合“历史路径依赖途径”。对待陆生政策仍持保守、片面的单边行动,以区隔化两岸与国际的政策行动。

   此次追回开放陆生返台就学的公文事件,与今年2月初疫情严重时针对陆配子女来台政策 “一日三变”累同。本来陆配子女若无籍贯,不得申请来台,但陆委会基于家庭团聚及人道考虑,于2月11日宣布 “持长期居留证或长期探亲的国人陆配、中国大陆子女,准予入境”,后因民意反对声浪,又宣布只有符合“在中国无人照顾”及“未成年”两个条件始能入境,且要项目申请。本案于11日深夜紧急发布,另增加“父母双亲都在台湾”的条件,但最后防疫指挥中心宣布一切取消。显然,先前陆委会的开放政策因较为激进反中民意反弹而撤回,此次“教育部”公文收回又宣称两岸主管事务机关要求重新评估,显然这与“宁左勿右”决策模式有关,回归保守、封闭的渐进主义决策模式。

   其次,从官僚议价模式来看,各部门机构充满本位主义及部门利益,纷杂利益冲突致使决策并非呈现完全理性决策模式。根据国际关系学者艾里逊(Graham Allison)观点,政府机构参与决策的过程,其所考虑的不仅是政策本身利益而已,尚包括机构本身的立场和利益。政策制定过程并非呈现理性化原则,各官僚机构议价的过程比理性的决策分析,更贴切现实决策情境。而伴随新冠疫情爆发,强化了台湾社会自2019年后不断激化“反中”政治氛围。

   台湾的防疫指挥中心设定以“台湾民众优先”为原则,将病毒有效性阻绝于境外,以暂禁陆配及其子女来台为前提,藉此降低“防疫风险”,这从人权与人道角度思考则有待商榷。两岸政策是陆委会主管事务,两岸事务处理系依据《两岸人民关系条例》实施,为因应陆配子女来台事宜,陆委会一天之内三次政策修正,最后政策竟遭“卫福部”撤回,不仅重创民进党政府形象与威望,也导致外界批判违反人权及人道主义,也让陆配子女无所适从,徒增政党争论及社会纷争。

   从这两次政策发夹湾事件显示,民进党当局在政策决定之前,应强化跨部会间横向联系沟通与协调。若事先已对政策进行充分沟通与协调,当不至于发生陆委会“一日三改”,陆配子女返台条件;及“教育部”“一日发两文”要求,排除陆生“在学学位生”返台的差别性措施。

   最后,此次开放陆生“在学学位生”返台后又限制,各部门机构有其本位主义思维。“教育部”表示境外生返台政策,皆经过“行政院”跨部会协调会议讨论,开放名单是依据疫情指挥中心最新发布“各国感染风险级别”所列的国家、地区。经指挥中心同意,再由“教育部”据以执行,优先开放“低风险”和“中低风险”的国家、地区的应届毕业生、学位生来台。换言之,若大陆地区属于“低风险”和“中低风险”地区,开放应无问题;如此,与其他国家或地区相较,并无被歧视或不公平对待。倘若大陆地区属于“高风险区”,自当被列入管制。问题是大陆对疫情的管控已取得一定成效,比大陆地区更具高风险地区得以开放境外生来台;而疫情相对低大陆却无法解禁,此种差别性处置方式颇值商榷。

   但陆委会则宣称陆生不得返台就学,此系源自陆方阻扰陆生返台就学的个案,设置人为政治障碍,疫情似乎并非最重要因素,而是陆方设置障碍。但“行政院长”苏贞昌却又指出,政府机关做事有其原则,最高目的在于保证台湾民众健康,政府一体做出的就是要保护民众健康的决定,如此限制陆生来台又是基于民众健康维护。陆委会则批评陆方设置障碍措施,包括陆生申请来台证件“大通证”签注遭受刁难。这种说法系将政策转弯之变量,归责于大陆。至于疫情中心表示,对境外生入境保持开放态度,至于要开放那些区域或年级别,属于教育部权责;指挥中心仅只是负责考虑检疫量能。

   若上述报导属实,从开放再到限制陆生返台政策发生重大转变,其主导权不在于“教育部”也不在于疫情指挥中心,而在陆委会针对两岸关系或事务发展考虑所进行限制性政策措施。陆委会在此次官僚议价决策模式中,其政策考虑则受渐进主义模式、历史路径依赖所决定。

   进一步言之,由于先前陆委会力主基于人道主义及关怀,因应陆配子女来台事宜,一天之内三次政策修正,最后政策拍板竟遭“卫福部”撤回,这重创其部门形象与威望,而当时产生政策大转折的因素在于台湾社会弥漫一股“反中”政治势力、路线飙涨。此次陆委会在“教育部”公文送达各大学前后不一致中,扮演“踩煞车”角色,所提为大陆设置政治障碍。从上述事件风波分析,这不仅显示官方机构间受本位主义、部门利益影响,而欠缺沟通协调,进而损害政策声称及行政行为一致性;同时也凸显新冠疫情下,民进党当局的两岸政策受到“反中路线”掣肘,而采取“宁左勿右”之保守政策立场。

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责任编辑:黄杨

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