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特朗普为何将香港推向 “一国一制”?
华夏经纬网   2020-06-01 12:39:08   
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特朗普为何将香港推向 “一国一制” 图源:网络

 

    作者 罗庆生(台湾国际战略学会执行长、博士)

     为了“制裁”中国两会通过“港版国安法”,美国总统特朗普宣布一连串举措,包括终结与世界卫生组织(WHO)的关系、取消解放军院校背景的留美学生签证、取消香港特殊待遇与制裁中港官员……等,但未采取实际的贸易制裁,较预期温和,原本下跌的美国股市迅速反弹,收复失土。

    或许受新冠疫情重创的美国经济已不容许“多事”,特朗普所谓“制裁”手段颇让外界有虚应故事且语焉不详之感。例如特朗普在5月18日已提出30天内WHO要做出重大实质进步的最后通牒,现在时限未到,即表示要 “终结与WHO关系”,显得突兀且与香港议题无关。而所谓终结(terminate)到底是要退出WHO,还是只不再缴纳会费?特朗普未提供记者发问时间,无法细究。

    不过,虽然同样语焉不详,但取消香港特殊待遇,却让外界感到震撼。按照特朗普的说法,美国将停止与香港的几乎全面各方面协议,取消对香港的特殊待遇与政策豁免,例如引渡条约、双重用途技术出口管制;美国国务院也会跟着调整对香港的旅游警示,取消“中港分离”的待遇。

    但这表态不够明确,让外界难以理解特朗普指涉的标的物到底是什么?以语意论,似乎是要废止《美港政策法》(United States–Hong Kong Policy Act)。果真如此,问题就大了。因为这不是“制裁中国”,而是“惩罚香港”。受创最深也不是亲中的建制派,而是亲美的泛民主派。特朗普这么做,等于抛弃香港政治盟友,将香港推向“一国一制”。

    香港“一国两制”的实践

    《美港政策法》(或称香港关系法)是美国国会在1992年通过的法案,其立法原旨,是因应1997香港主权回归中国而特别订定的美国国内法。透过这国内法,美国可以无需理会国际规则或中国、香港法律,直接给予香港与港人特殊待遇。包括视香港为“独立关税区”,给予香港有别于中国的待遇:承认香港特区护照、独立看待申请赴美签证、可在美国出口管制下购买敏感技术……等。

    在政治学理上,香港“一国两制”是个没有先例的特殊政治安排,需要透过实践才能更为完善。一方面中国展现 “两制”诚意,例如尊重香港经济、法律、政治……等社会制度传统,即便有中央联络办公室的设立,但在政治运作上不扮演角色;二方面在冷战结束后美国作为全球唯一超强,领导国际机构,例如国际贸易组织、WHO与国际奥委会……,承认香港为独立关税领域、拥有独立席位或会籍。香港是“特别行政区”而不只是自治而已,缺乏国际人格的香港,与大陆省、市级别的“少数民族自治区”将无差别。

    因此香港的“一国两制”,其实是由“一国”、“两制”与“国际”等三个基石所共同建构而成,而基石必须平衡,不宜偏颇。从“一国”立场立论,则国家安全本来就是中央职权,中央有权指导性立法,就如同解放军有权驻军香港一样。 “国际”若径予推论 “破坏香港高度自治”或 “将一国两制承诺变成一国一制”,则有过度解读的嫌疑。不过所有的争论、争议,甚至抗争与冲突都属于实践过程。 “一国”与“两制”以及与“国际”间各层级的磨合可以预期,无须就此过度反应。

    但若美国单方面取消对香港的特殊待遇与政策豁免,将香港与中国一般城市等同对待,则冲击香港国际人格。特朗普团队为何如此?

    《美港政策法》是法律,法律兴废效果不可逆,因此即便解读为是要制止中国进一步行动,也违反比例原则。相对欧盟“严重关切”的立场表态较为适切。如果美国目的是要维护香港“一国两制”,则取消香港特殊待遇反将香港推向 “一国一制”,明显是战略错误。

     美国 “取消香港特殊待遇”的战略解读

     然而特朗普团队都是美国政治菁英,基本上不应该犯这种低级错误。比较合理的解读,是特朗普团队目的并非为维护香港“一国两制”,而是以此作为打击中国大战略的一部分。

    透过取消香港特殊待遇的安排,让中国不再能利用香港全球金融中心地位吸取外国资金,而特朗普已经让中国企业在纽约获得资金变得愈来愈困难;这是 “金融战”的概念。对中国的出口管制适用于香港,可填补列入“实体列表”的中国企业利用香港进口美国敏感技术的漏洞;这是“科技战”的概念。同时也将迫使1,300多家美资企业离开香港,无论是回到美国或到其它友善国家;总之是离开中国。这是“摆脱中国制造”的概念。而这同时意味着,给予香港“雨伞运动”、“反修例”等争取民主或完全自治运动的支持,已不在特朗普政府的策略清单中。这判断是有依据的。

    5月20日白宫向国会递交的《美国对华战略方针》(United States Strategic Approach to The People's Republic of China)开宗明义就承认,以往“接触”战略失败,中国并没有如美国所期待的成为 “具有建设性、负责任的全球利益相关者”。强调在与中国的战略竞争关系中要重新奉行所谓的“原则现实主义”(principled realism)以响应中共直接挑战,保护美国利益。虽然这个特朗普所创的新词汇,在现实主义之上加个“原则”的帽子到底指涉为何?外界并不太了解。

    不过在国际政治实务中,“接触”战略的指涉却很明确。美国相信美式民主的优越,甚至认为是“历史的终结”;因此它通常是指透过民间交往或留美学生在目标国推动民主运动,以改变其政治制度或结构,而成为美国的“利益相关者”。

    因此,当白宫的新战略承认低估中共对自己体制的自信,承认40年来 “接触”战略的失败,即意味着放弃在中国推动美式民主的策略,全面转向现实主义的对抗式竞争。而在以往,美国战略一向是 “围堵”与 “交往”同时并存的 “围交”。只是民主党执政,接触交往多一点,共和党执政,对抗围堵多一点。

    特朗普驱逐具解放军背景的留学生并不意外。不理会香港重要反对人士黎智英在纽约时报投书,希望不要全面取消香港特殊待遇的呼吁,也不令人意外。如果 “一国两制”具有特殊地位的香港,妨碍美国新对华战略的操作,则将香港推向“一国一制”,或许更有利于美国。

    美国每次战略改变,都会重新调整“敌友关系”,抛弃丧失战略价值的盟友。这次也不例外。曾经将希望寄托在美国的香港反对人士将因此失望。然而不断强调美国自己利益的战略,终将失去所有盟友信赖,特朗普将香港推向“一国一制”未必会获得国际的普遍支持。对华新战略到底是有效还是错误?有待历史考验。

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责任编辑:黄杨

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