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“台北法案”将把台湾困死在美国战略棋局
华夏经纬网   2020-03-28 22:20:50   
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     作者 严语

     3月26日,美国总统特朗普签署“2019年台湾友邦国际保障与强化倡议法”(英语:Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019,又翻译为“国际保护及强化台湾邦交国倡议法”》或“台湾友邦国际保护暨强化倡议法”,简称“台北法案”)。在全世界都全力抗击新冠肺炎疫情的特殊时期,美国却加大对华打“台湾牌”力度,图谋利用台湾问题遏制中国大陆崛起。“台北法案”表面上是要助台拓展国际活动空间,但本质上却只把台湾当成“以台制华”的一个筹码,是要把台湾“棋子化”的地位法律化,让台湾难以逃脱美国的掌控。

    一、聚焦“美国利益优先”而非“台湾利益优先”

    回顾“台北法案”的立法过程(从理论上来讲,特朗普已经正式签署,该法案已经成法而不再是法案,但为称呼方便,本文还是将之称为“台北法案”,而非“台北法”。),可谓一波三折,历经两年多,至今未能全部完成,下面分别从参议院、众议院和总统的层面,分别对其立法过程进行简要描述。

    一是参议院层面。2018年5月,美国参议员科里·贾德纳、马可·卢比奥、约翰·科宁及克里斯·孔斯就联合提案“台北法案”(S.3406),在小组委员会通过后又交付参议院外交委员会审议,由于无法得到更多议员支持,该版本法案最终胎死腹中,不了了之。但贾德纳等人并不心甘,2019年5月23日又重新抛出同一名称的法案(S.1678)。在贾德纳等人游说下,该法案于同年9月25日在参议院外交委员会排入审议议程表,获得委员口头表决通过,并排入参议院议程表决法案。10月29日参议院以口头表决、“一致同意”方式通过“台北法案”。

    二是众议院层面。在参议院持续推动“台北法案”的同时,众议院中的“亲台”议员特别是“台湾连线”成员也一直在加紧运作。2019年10月18日,众议员匡希恒提出了众议院版本的“台北法案”(H.R.4754),需要众议院外委会和众议院筹款委员会同时通过才能提交院会审议。10月30日也就是参议院表决通过的次日,众议院外交委员会口头表决无异议通过,此后不久众议院筹款委员会发表声明,称放弃对这一法案的审议权。2020年3月4日,美国众议院以415票赞成、0票反对的投票结果,通过法案。由于法案内容有所修改,送回参议院再度表决,随后参议院在3月11日以一致同意方式通过本法,目前已经送交总统特朗普签署成为法律。

   三是总统层面。对于”台北法案”,特朗普有三种选项。一是动用否决权。根据美国《宪法》规定,总统可以否决任何在国会通过的法案,但需要于法案通过后10日(星期日除外)内提出。特朗普若对其否决,该法案将被送回国会重新审议。如果重新审议时,法案获国会两院均以三分之二票数通过,总统的否决权则会被推翻,直接自动生效成法。另外,特朗普也可以以趁国会休会的时候单方面否决任何获国会通过的法案包括”台北法案”。但从目前种种迹象来看,特朗普动用否决权的可能性微乎其微,因为该法案已经在参众两院无异议全票通过,特朗普若是将其否决的话,国会势必会对总统的否决权进行否决,这样总统的权威将受到重大冲击。二是自动生效。特朗普若在收到法案十天之内,既不签署,也不否决,则该法案自动生效,正式成法。这就意味着,只要特朗普不动用否决权,该法案就会自动成法。三是正式签署。特朗普可以选择对其正式签署,以显示自己对于国会的尊重。

    特朗普在最后时刻选择自动签署而非让其自动生效,显示对华打“台湾牌”已经不再只是美国国会以“台湾连线”为代表的“亲台”势力的诉求,而成为美国行政部门和国会、共和党和民主党共同的目标,核心目的就是要“全政府”的模式来利用台湾问题干扰和迟滞中国大陆的发展。但从“台北法案”立法过程来看,这部法律之所以一波三折、耗以时日,最主要的原因就是美国国会一直在思量如何通过这部法律来最大限度的维护和提升美国国家利益。

   对比参众两院达成的最后协商版本和最初的版本以及中间过程的几个版本综合来看,最终版有一个显著的特点,就是更加强调“美国的利益”。如在第五条的第二款写道,“在适当的情形下,对于显著强化、增进或升级与台湾关系之国家,应考虑以符合美国利益的方式并与国会谘商,提升美国与此类国家之经济、安全及外交交往”。这里规定的非常明确,就是对于那些提升与台湾关系的国家,只有在符合美国利益的前提下,美国行政部门才能够提升与这些国家的关系。反言之,若是不符合美国的利益,那么美国就可以对之不管不问。

   由此可见,“台北法案”虽然名称上是以台湾为主题,但美国考虑的基本出发点和最高考量却是美国利益而非台湾利益。这样就意味着未来只有在符合美国利益的情况下,美国才会落实这部法案的过程中;如果是在落实的过程中,出现了与美国利益相抵触的情形,美国就可以不去落实。也就是说,未来美国是否会落实“台北法案”以及落实的力度是大是小,都完全操之于美国所需而非台湾所需。当与美国利益相违背时,就是台湾所有“邦交国”都抛弃台湾,美国不会出手。

   二、文本内容含糊不清,对台承诺一再降级

   本文作者详尽阅读了“台北法案”从议员提案、小组审议、委员会通过以及最后院会通过和两院协商的所有版本,从中可以发现一个显著的脉络,就是从最早到最后的版本,美国对于台湾的承诺在逐渐的降级。相较于”台北法案”最初的几个版本,在参众两院最终达成的版本中,对台湾的“承诺”明显打了折扣。

   一是在经贸方面。此前无论是参议院版还是众议院版,都要求美国行政部门与台湾洽签自由贸易协定(FTA),而到最终递交给总统的版本中,则大幅缩水,最后的表述是“美台维持强健的经济关系,对推动双方经济成长、创造就业机会都有正面作用”。由之前的力求FTA,到现在只强调与台湾维持强健的经济关系,可见美国国会对于美台经贸关系的预期目标已经发生了重要变化,已经不再要求美国行政部门与台湾洽签FTA。

   二是在对台“弃台就陆”国家的态度方面。2016年蔡英文上台以后,圣多美与普林西比、巴拿马、多米尼加共和国、布基纳法索、萨尔瓦多、所罗门群岛以及基里巴斯等七个国家先后抛弃台湾。美国出于维护地区影响力、对抗中国大陆“一带一路”的政治诉求,打着“替台固邦”的幌子,公开对相关国家施压,但最终均以失败告终。美国国会此次精心酝酿的“台北法案”,全称即是“2019年台湾友邦国际保障与强化倡议法”,核心目的就是要“助台固邦”。为了达到这一目的,在此前的版本中,美国国会特别强调对于那些抛弃台湾的国家,美国应该降低(degrade)与这些国家的关系。但最终版本中表述却是,“在适当的情形下,对于严重损害台湾的安全及繁荣之国家,考虑以符合美国利益的方式并与国会谘商,调整(alter)美国与此类国家之经济、安全及外交交往”。由此前带有恐吓性的降低(degrade)与这些国家的关系,变成现在的调整(alter),可以看出美国的态度已经变得更加审慎,因为调整的意思不一定是降级,只要稍微有所改变,就算是调整。该法案还特别强调必须以“符合美国利益的方式”,言外之意就是若是不符合美国的利益,则不需要调整与这些国家的关系。

   三、构建美国涉台法律体系,将台湾困死在美国战略棋局

   “台北法案”虽然篇幅较短,翻译成中文只有1400多字,但全文反复重申之前的几部涉台法律,主要有:

   一是“与台湾关系法”,强调1979年制定的“与台湾关系法”声明,美国的政策是“对于任何采用武力或其他胁迫形式危害台湾人民安全、社会和经济秩序的,美国要保持对抗能力”。

   二是“亚洲再保证倡议法”,强调美国应该“根据台湾现在和将来应对来自中华人民共和国威胁的需求,专门制定方案,定期向台湾出售防御性武器,包括以适当方式支持台湾发展和整合非对称战力,助台构建移动的、可存活的、有性价比的战力”

   三是“与台湾交往法”,要求美国总统“落实‘与台湾交往法’,鼓励美国高层官员访台”。

   但分析这些法律文本可以发现,美国国会在引述相关条文时,部分是对其进行了删减,部分是对其进行了改写,有时候甚至放弃了相关法律中的最重要表述,如“与台湾关系法”中对于台湾的政治定位问题,在”台北法案”中就一个字都没有引用。但无论怎样,美国国会之所以在”台北法案”中反复重申引用此前的多部涉台法律,其核心目的就是要精心构筑一个由多部法律构成的法律体系,也就是美国的涉台政策,不是由一部法律来完成的,而是由一系列的法律来支撑的,这样将为美国继续以更大力度插手台海问题提供更多的法律支撑,也意味着美国正在精心布置一张更大的网,将台湾彻底的锁死在其中而无法逃脱。当岛内的民进党当局以及绿营媒体为特朗普签署“台北法案”沾沾自喜、“感恩戴德”的时候,殊不知台湾已经落入了美国费尽心思设置的棋局,未来只能任美国摆布,而没有任何所谓自主的空间。对于美国而言,台湾只是一枚棋子,当这枚棋子给美国带来的收益大于成本时,美国会毫不犹豫的

   三、对台口惠而实不至,象征意义大于实质意义

   如果仅从字面来看的话,”台北法案”对台湾释放出了多项重大利好消息,如把台湾称为“国家”(nation),把蔡英文称为“总统”(president),把美台关系称为“官方关系”(official relations)和“外交关系”(diplomatic relations),这些称谓都是民进党当局也包括民进党长期梦寐以求的。因而当”台北法案”每向前推进一步,蔡英文都会亲上前线,向美致谢。

   但究其实质而言,“台北法案”只是给台湾画下一张大饼,没有给台湾带来任何实实在在的利益,无论是在经济、政治,还是在协助台湾拓展国际活动空间方面,更多是一种虚词。

   如果回顾一下历史来看,无论美国通过什么样的法律来宣称对台湾的承诺,最关键的还要看是否能够落实下去。例如,2018年3月美国正式成法的《与台湾交往法》(Taiwan Travel Act)至今已经过去两年多,该法核心内容是提升与台湾高层人员互动层级,此次”台北法案”中对此又再次重申。但在过去两年多中,美国并未拉高赴台人员层级。马英九执政时期,美国曾经指派过内阁级官员、环保署长麦卡锡访台,但蔡英文上台至今,美国却并未指派一位内阁级官员访台。

   再以美国对台军售为例,无论是“与台湾关系法”还是“亚洲再保证倡议法”以及此次“台北法案”,都明确要求强化对台军售。但历史经验表明,几乎美国每次对台军售,台湾都会沦为“冤大头”。例如,此前台湾曾投入1.6万亿美元对美采购42套ALQ-131A FMS电战荚舱,但美国此后却不断提高价格,导致同样的预算最后只能购买12套,数量大幅“缩水”。更让台湾当局难以接受的是,美国宣称该型电战荚舱仅处于研发阶段,并未实际生产,这就是说台湾当局耗费巨资购买的,从头到尾只是一件不存在的商品!最新的消息则是,美国直接撕下了“处于研发阶段”的遮羞布,明确告诉台湾已经停止研发电战荚舱,这就意味着台湾投入的1.6万亿美元,已经完全打了水漂。

    由此可见,对于美台关系,是否有法律支撑,并非最为重要,最为重要的是台湾能否在对美关系中凸显自己的优势和地位。马英九时期,凭借“亲美和陆”政策,在美国和大陆之间两面讨好,美国认为有必要对其进行一定的拉拢,防止其“过度倾中”,因而对台释放了多项利好消息。但现在的蔡英文当局选择对美“一边倒”策略,让美国认为反正台湾已经主动靠拢过来,无需再继续拉拢,因而不愿再继续通过拉高与台湾高层互动等来稳住台湾当局。 (作者为台海问题时事评人)

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责任编辑:黄杨

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